Saisir le mauvais juge : ce que l'allocataire conserve, ce qu'il perd!

Indus de CAF, renvoi devant le tribunal administratif et jurisprudence « Czabaj » : leçons d'un cas pratique

Une allocataire conteste un indu de prime d'activité et d'aide au logement. Elle écrit à sa caisse, saisit la commission de recours amiable, réclame le rapport de contrôle, répond point par point. Quatre ans plus tard, un commissaire de justice lui signifie un commandement de payer. Elle saisit alors, seule, le tribunal judiciaire. Neuf mois plus tard, le tribunal se déclare incompétent : c'était le juge administratif qu'il fallait saisir. Que lui reste-t-il ?

Cette situation, que je rencontre régulièrement au cabinet, illustre un piège procédural méconnu, à la croisée de deux ordres de juridiction et d'une jurisprudence du Conseil d'État qui a précisé, en 2023, ce que l'erreur d'aiguillage conserve — et ce qu'elle ne répare pas.

Un contentieux éclaté par construction

Le premier réflexe d'un allocataire qui conteste une décision de la CAF est de se tourner vers le tribunal judiciaire, et plus précisément vers son pôle social, héritier du tribunal des affaires de sécurité sociale. Ce réflexe est souvent faux.

Le contentieux des prestations versées par les caisses d'allocations familiales est en effet réparti entre les deux ordres de juridiction selon la nature de la prestation. Les prestations familiales proprement dites relèvent du pôle social du tribunal judiciaire (article L. 142-1 du code de la sécurité sociale). Mais les aides personnelles au logement, la prime d'activité et le revenu de solidarité active relèvent du juge administratif, qui statue en premier et dernier ressort (article L. 825-1 du code de la construction et de l'habitation, article R. 811-1 du code de l'organisation judiciaire, article R. 772-5 du code de justice administrative).

Le législateur a encore compliqué le tableau : lorsque la caisse assortit l'indu d'une pénalité financière pour fraude (article L. 114-17 du code de la sécurité sociale), la contestation de cette pénalité, elle, relève du tribunal judiciaire. Une même lettre de la CAF peut donc appeler deux recours devant deux juges différents, dans des délais différents.

Dans le cas qui nous occupe, le tribunal judiciaire a tranché sans débat, par une ordonnance mixte : incompétence au profit du tribunal administratif pour l'indu de prime d'activité et d'APL ; forclusion pour la pénalité, contestée plus de trois ans après sa notification. Deux volets, deux conséquences radicalement différentes.

Ce que l'erreur d'aiguillage conserve

Le Conseil d'État a fixé la règle par une décision du 5 juillet 2023 (CE, 5 juillet 2023, n° 465478). Le justiciable qui a saisi à tort la juridiction judiciaire, alors que la juridiction administrative était compétente, ne perd pas le bénéfice du délai dont il disposait, à une condition : avoir introduit cette instance avant l'expiration de ce délai. Il devient alors recevable à saisir la juridiction administrative « jusqu'au terme d'un délai de deux mois à compter de la notification ou de la signification de la décision par laquelle la juridiction judiciaire s'est, de manière irrévocable, déclarée incompétente ».

Trois enseignements pratiques en découlent, que la lecture de l'ordonnance de renvoi ne donne pas.

Le premier est que le tribunal administratif n'est pas saisi par le renvoi. L'article 81 du code de procédure civile est sans ambiguïté : le juge judiciaire qui estime que l'affaire relève de la juridiction administrative « renvoie seulement les parties à mieux se pourvoir ». Il ne transmet pas le dossier, il ne désigne pas la juridiction, il n'enregistre rien. Or les ordonnances de renvoi sont souvent rédigées de façon plus généreuse — « renvoyons la cause et les parties devant le tribunal administratif », « invitons le greffe à transmettre le dossier ». Ces formules, qui excèdent ce que permet le texte, entretiennent chez l'allocataire l'illusion que l'affaire suit son cours. Elle ne suit rien du tout : une requête doit être déposée, dans les formes du code de justice administrative, par l'allocataire ou son avocat.

Le deuxième est que le délai de deux mois court à compter de la notification de la décision d'incompétence, non de son caractère irrévocable. La formule du Conseil d'État exige que la juridiction judiciaire se soit déclarée incompétente « de manière irrévocable », ce qui suppose que le délai d'appel — quinze jours, en application de l'article 84 du code de procédure civile — soit expiré ou que l'appel ait été jugé. Mais le point de départ demeure la notification. La prudence commande donc de retenir la date de la lettre recommandée du greffe, et non celle de sa réception, comme point de départ.

Le troisième est que ce délai de deux mois est bref et sans indulgence. Dans l'affaire jugée par le Conseil d'État en 2023, comme dans une affaire jugée par la cour administrative d'appel de Bordeaux l'année précédente (CAA Bordeaux, 2 mai 2022, n° 19BX04529), le requérant avait laissé passer les deux mois : sa requête était irrecevable, et la contestation définitivement perdue. La cour de Bordeaux a précisé que les délais ne s'additionnent pas : le délai raisonnable d'un an et le délai de deux mois après renvoi ne forment pas une fenêtre de quatorze mois, ils se succèdent.

Ce que l'erreur d'aiguillage ne répare pas

C'est ici que le cas devient délicat, et que la jurisprudence « Czabaj » entre en scène.

Depuis la décision d'Assemblée du 13 juillet 2016 (CE, Ass., 13 juillet 2016, n° 387763), le destinataire d'une décision administrative dont la notification ne mentionne pas les voies et délais de recours ne dispose plus d'un droit de recours perpétuel. Le principe de sécurité juridique lui impose d'agir dans un « délai raisonnable », qui ne saurait en règle générale excéder un an à compter de la notification ou de la connaissance acquise de la décision. Cette règle a été étendue aux décisions implicites de rejet (CE, 18 mars 2019, n° 417270) et, précisément, la décision du 5 juillet 2023 dit que le délai raisonnable « est opposable au destinataire de la décision lorsqu'il saisit la juridiction judiciaire ».

Autrement dit, la conservation du délai par la saisine du mauvais juge ne joue que si le mauvais juge a lui-même été saisi à temps. Un allocataire qui saisit le tribunal judiciaire plus d'un an après la notification de l'indu — ou après la naissance de la décision implicite de rejet de la commission de recours amiable — ne conserve rien, parce qu'il n'y avait plus rien à conserver. Le renvoi devant le tribunal administratif lui ouvre un délai de deux mois pour déposer une requête que le tribunal déclarera tardive.

Tout dépend donc de la chronologie des recours administratifs. Et là, un avis du Conseil d'État du 12 juillet 2023 (CE, avis, 12 juillet 2023, n° 474865) apporte une aide précieuse à l'allocataire diligent. Le délai raisonnable d'un an peut être interrompu par un recours administratif, gracieux ou hiérarchique, et par une demande d'aide juridictionnelle. En cas de rejet explicite du recours administratif, un nouveau délai court à compter de sa notification — et si cette notification ne mentionne pas elle-même les voies et délais de recours, l'intéressé dispose « de nouveau » du délai raisonnable d'un an. En cas de silence de l'administration, le délai raisonnable court « du jour où il a eu connaissance de la décision implicite de rejet ».

Concrètement, l'allocataire qui a saisi la commission de recours amiable, puis formé un recours gracieux, puis reçu une réponse de la caisse dépourvue de toute mention des voies de recours, a vu son délai repartir à chaque étape. Mais chaque relance ne vaut interruption que si elle intervient avant l'expiration du délai précédent : un courrier envoyé deux ans après la dernière réponse de la caisse ne ressuscite pas un délai déjà mort. C'est la reconstitution minutieuse de cette chaîne — dates d'envoi, dates de réception, contenu exact de chaque réponse — qui détermine, dans le silence des textes, si le dossier est encore vivant.

Une dernière voie mérite d'être signalée, parce qu'elle est souvent la seule qui reste : la contrainte. Lorsque la caisse émet une contrainte pour recouvrer un indu d'APL, l'allocataire peut y former opposition dans les quinze jours de sa signification, devant le tribunal administratif, sans avoir à exercer de recours administratif préalable (CE, 9 novembre 2018, n° 417252). Mais le Conseil d'État a posé une limite : à l'occasion de cette opposition, le débiteur ne peut contester le bien-fondé de l'indu que s'il a exercé, en son temps, le recours administratif préalable prévu par les textes. L'opposition à contrainte n'est donc pas une session de rattrapage : elle permet de discuter la régularité du recouvrement, la prescription, l'imputation des paiements — non de rouvrir un débat sur l'indu que l'allocataire a laissé se fermer.

Cinq règles à retenir

De ce parcours, je retiens cinq règles que j'aimerais voir affichées dans chaque accueil de CAF.

La première : lisez la notification jusqu'au bout. La mention des voies et délais de recours n'est pas une formule de style ; son absence est votre meilleure protection, et sa présence votre pire ennemi si vous ne réagissez pas dans les deux mois.

La deuxième : chaque recours administratif est une bouée, à condition de la lancer avant de couler. Un recours gracieux, une saisine de la commission de recours amiable, une demande d'aide juridictionnelle interrompent le délai. Un courrier envoyé trop tard ne fait qu'ajouter une pièce au dossier.

La troisième : si le tribunal judiciaire se déclare incompétent, vous avez deux mois, pas un jour de plus, pour saisir vous-même le tribunal administratif. Personne ne le fera à votre place, quelles que soient les formules de l'ordonnance.

La quatrième : une contrainte se conteste dans les quinze jours, et l'opposition ne permet pas de discuter ce que vous n'avez pas contesté à temps.

La cinquième : la pénalité pour fraude et l'indu lui-même sont deux décisions, devant deux juges, avec deux délais. Contester l'une ne vaut pas contestation de l'autre.

La sixième: l'avocat, l'artisan du droit est un atout certain face à la complexité administrative des recours. Se hasarder solo comme l'allocataire aventureuse précitée, c'est encore compliqué son dossier et perdre une chance de trouver la faille d'un système bien rodé pour perdre celui qui s'y aventure.   

Une réflexion pour finir

Il y a quelque chose de troublant à voir une allocataire qui a écrit, répondu, justifié pendant quatre ans perdre son droit d'être entendue au fond pour avoir frappé à la mauvaise porte du palais. La règle du Conseil d'État est cohérente : la sécurité juridique protège aussi les organismes, et un indu ne peut rester indéfiniment discutable. Mais elle repose sur une présomption — celle d'un justiciable capable de distinguer, à la lecture d'une lettre de la CAF, ce qui relève du juge judiciaire et ce qui relève du juge administratif — que la réalité dément chaque jour.

Deux mesures simples réduiraient ce contentieux de l'erreur : une mention obligatoire, dans chaque notification d'indu, du juge compétent pour chaque prestation concernée ; et une véritable transmission du dossier par le greffe du tribunal judiciaire au tribunal administratif, valant saisine, lorsque l'incompétence est prononcée. En attendant, la vigilance du conseil supplée celle du système. C'est aussi à cela que sert un avocat.

Cet article présente un cas transposé et anonymisé. Il ne constitue pas une consultation juridique ; chaque situation appelle une analyse propre des pièces et des dates.